文章来源：国家环境保护总局
　　摘 要：在国家积极推进核电建设的政策指引下，我国核电建设迎来了新的发展机遇，已有的核电厂运行和建设取得良好业绩，核安全水平在不断提高。本文介绍了我国核电厂的安全状况，核安全监管机构、法规体系、许可证制度和核安全监督的主要内容，并重点阐述了未来强化核安全监管的基本策略。
关键词：核安全；核安全监管策略；概率安全评估：核安全文化
　　引 言
　　随着国民经济建设的蓬勃发展，电力需求越来越大，供求矛盾日趋突出。核电由于其具有安全、经济和清洁的特点已越来越成为大家的共识。我国核电建设方针也由“适度发展”调整为“积极推进”今年3月22日由温家宝总理主持召开的国务院188次常务会议上已原则通过了国家《核电中长期发展规划（2005-2020）年》。
　　积极推进核电建设，对于满足我国电力需求优化能源结构，保障能源安全，促进经济持续发展，具有十分重要的战略意义。同时，是减少环境污染 ，实现经济 、社会和生态环境协调发展的有效途径 ；是提高核工业体系完整能力 、促进我国装备制造产业升级的重要措施； 也是顺从世界能源利用趋势的必然选择。 目前 ，我国许多企业集团和地方政府投资核电的热情空前高涨 ，而核电又是资金密集 、技术密集和人才密集的产业 ，如何确保在役核电机组运行安全 ，以及有利于各方更好地参与和组织安排好新建核电建设项目 ，迎接新一轮核电建设高潮的到来 ，对我国核电厂的安全状况 、核安全监管模式和核安全监管策略及时总结 、宣传 、改进和强化是十分必要的。
　　1核电厂安全基本情况
　　目前我国共有15 台核电机组运行和在建。2005年 ，商业运行的 9台机组都取得了良好运行业绩 ，总计发电量为530.82 亿 kWh上网电量为503.29亿 kWh同比分别增长5.18% 和5.29%,运行机组装机容量占全国电力总装机容量的1.32%；核电累计发电量占全国总发电量的2.13%。其中，秦山核电厂全年发电量达到23.55 亿kWh机组负荷因子86.72%； 秦山第二核电厂两台机组全年共发电 101.33亿 kWh，全年平均机组负荷因子88.89%；秦山第三核电厂两台机组发电量达到101.24亿kWh, 全年平均机组负荷因子82.55%;广东大亚湾核电厂两台机组全年发电量达到154.50亿 kWh,全年平均机组负荷因子89.62%; 岭澳核电厂两台机组共发电150.27 亿kWh, 全年机组平均负荷因子 86.63%。2005年共发生24 起运行事件其中 21起0级事件 ，3起 1级事件。多年来的试验和检测结果表明，我国在役核电厂的运行安全基本得到保障，所有在役核电厂的安全屏障完整， 元件包壳的完整性满足技术规范要求 ，反应堆冷却剂系统和安全壳的泄漏率远低于技术规范的限值。 在役核电厂的职业照射剂量水平均远低于国家标准； 放射性流出物的排放得到了有效控制和监测 ，年排放量低于国家限值，无超标排放事件发生。
　　正在建造的核电厂有 6台机组 ，其建造质量得到有效控制 。年在建项目取得重要进展。 田湾核电厂一期工程两台百万kW 机组是中俄两国核能领域最大的高科技合作项目 ，也是中俄合作迄今
　　为止最大的经济合作单项工程。 经田湾核电建设者的不懈努力 ，解决了1 号机组蒸汽发生器传热管缺陷等重要设备不符合项问题， 分别于2005 年10 月和12 月成功完成了首次装料和临界， 并于2006 年5月 12日实现首次并网；2 号机组各项调试工作也正按计划进行。2005 年国家已经批准的各核电项目前期准备工作进展顺利 。岭澳二期工程建设两台百万kW 机组, 项目于 2005年12 月 15日正式开工. 秦山二期扩建工程建设两台65 万kW 机组,项目于2006 年 4月28 日正式开工。
　　按照国家核电中长期发展规划， 到2020 年 ，万方数据核电运行装机容量要从现有的 69万kW 增加到4000万kW, 达到全国电力装机总量的4% 左右,在建核电机组装机容量从现有的 558万增加到1800万kW,即从现在起今后15 年内, 每年将开工建设三台左右百万 kW级的核电机组。 这一庞大的发展规划无疑将使我国核安全监管工作面临更加严峻的挑战。
　　尽管我国核电厂的建造和运行取得了可喜的成绩， 但绝不容掉以轻心。 越来越多的核电机组投入行 ，现实风险不断增加。 由于从起步就存在着多国引进 、多种堆型 、多类标准和多种技术共存的局面， 从而导致反应堆的工艺不同 、系统不同 、运行和管理模式不同， 使操作运行 、安全管理缺少可直接借鉴的经验 ，这是在其他国家少有的 ，无疑使核安全监管的难度大为增加 。由于营运者经验不足技术限制 、安全素养不高、 管理不善等原因 ，核电厂的建造 、设备制造 、安装和运行过程中重大不符合项和事件时有发生。比如近几年来陆续发生的秦山核电厂控制棒驱动机构耐压壳破裂、 堆芯吊蓝下部构件损坏 、大亚湾核电厂控制棒落棒时间超差秦山第二核电厂二号压力容器安全端焊接缺陷超标、 一号机组短时丧失全部给水 、田湾核电厂一号机组蒸汽发生器传热管涡流检查发现异常等重大事件。 这些事件的发生说明我国核电厂在设计、 设备制造和运行上尚存在问题 ，核安全监管面临着如履薄冰的严峻形势。
　　2核安全监管模式
　　2.1核安全监管机构
　　我国政府从核工业发展之始 ，就十分重视核安全 。明确制定了 “安全第一 ”的发展方针 ，保证工作人员、 公众和环境安全不受损害 。1984年国务院决定成立国家核安全局， 对民用核设施的核安全进行独立监管 ，建立了核安全监管体系 ，并确定了政府有关部门和营运单位的职责 。为了使我国的核安全要求和核安全水平与国际水平保持一致， 从1986年开始 ，国家核安全局就依据国际原子能机构的标准 ，结合我国的实际陆续颁布核安全法规和标准 ，并不断对已公布的核安全法规和标准加以修订和完善 。对修订周期较长的法规内容， 则以“ 核安全政策声明 ”的形式预先发布 ，严格依法依规监管 ，保证了我国核工业和各项核事业的蓬勃发展。1998年 6月以来， 根据国务院机构改革方案的决定， 原由国家科委管理的国家核安全局并入国家环境保护总局 ，组建了核安全管理司（辐射安全管理司 ）并通过不断调整 ，使得核安全与辐射安全管理有机地结合成一个整体 ，理顺了关系 、提高了效能 。2003年 ，国家环境保护总局对外加挂国家核安全局牌子，为加强我国核与辐射安全的监督管理工作创造了有利条件 ，近几年核与辐射安全监管事业的蓬勃发展充分证明了这一点。
　　国家环保总局（国家核安全局）对全国民用核设施安全实施统一监督 ，独立行使核安全监督权 。监督管理的主要措施之一是核设施安全许可证制度同时对核设施、 核材料和核活动实施监督。 此外，国家环保总局国家核安全局还对全国核设施辐射环境保护实施监督管理。
　　国家核安全法规规定 ，核安全许可证持有者（或申请者）对核电厂、 核材料和核活动的安全承担全面责任 。国家环保总局国家核安全局通过许可证的审批 、监督 、执法 ，对许可证持有者核安全活动实施监督检查 。确保许可证持有者承担安全责任和依法进行核安全有关活动。
　　国家环保总局国家核安全局在上海、 深圳、成都、 北京、 大连和兰州设立六个地方监督站 ，负责上述地区的日常核与辐射安全监督 。为更好地履行监管职能 ，设立了环保总局核与辐射安全中心
　　作为其技术支持和保障中心。 此外， 还建立了核安全与环境专家委员会， 在制定核安全法规、 核安全技术开发 ，核安全审评监督方面提供技术咨询。
　　在国家环保总局国家核安全局内 ，核安全管理司（辐射安全管理司）负责具体承担核与辐射安全监管业务工作， 并配置有一支以环保总局核与辐射安全中心 、北京核安全审评中心、 苏州核安全中
心 、机械院核设备安全与可靠性中心和环保总局辐射环境监测中心为其技术支持后援的核与辐射安全监管队伍 。经过近二十年的锻炼和实践， 积累了比较丰富的经验和数据 ，并与国际原子能机构、 美国 、法国、 日本、 德国 、加拿大、 俄罗斯等国核安全监管部门有着广泛的国际交流与合作， 已经形成了一支专业技术功底扎实 、知识面宽和有一定事业心的核与辐射安全审评和监管队伍。
　　2.2核安全法规体系
　　1986年和 1987年国务院先后颁布了《 民用核设施安全监督管理条例》 和《 核材料管制条例》，系统地规定了民用核设施和核材料监督管理的目的和范围 ，确立了核安全许可证制度 ，明确了核材料管制的办法，规定了监管机构和核行业主管部门的职责及营运单位的法律责任 。1993年国务院发布了《 核电厂核事故应急管理条例》， 规定了核事故应急的方针 、对策和措施。
　　1986年国家核安全局发布了核设施选址、 设计 、运行和质量保证等 4个安全规定. 1990年国家环境保护局发布了 《放射性环境管理办法》 国家环境保护局、 卫生部等发布了《辐射防护方面的规定 》；1991年国家核安全局发布了《 核设施放射性废物管理安全规定》。 由全国人民代表大会常务委员会批准的 《放射性污染防治法 》于 2004年10 月1日起实施 ，为进一步强化我国核与辐射安全监管发挥了重要的作用 。另外 ，根据实施情况对已发布的法规和导则进行了不断地增补和修订 ，已经建立了一套比较完整的核与辐射安全法规体系。
　　2.3许可证制度
　　我国对核设施的核安全监管主要实行核安全许可证制度和环境影响评价制度。
　　国家环保总局（国家核安全局）负责审批颁发或核准颁发的许可证件包括：
　　1核设施建造许可证；
　　2核设施运行许可证；
　　3核设施操纵人员执照；
　　4核设施厂址选择审查意见书核设施首次装料批准书及核设施退役批准书等其它需要批准的文件；
　　5核设施各个阶段的环境影响报告书审批文件。
　　申请人必须提交申请书 、安全分析报告和环境影响报告及其它法规规定的有关文件 ，经国家环保总局（国家核安全局）审评批准后 ，方可进行相应的核活动。
　　国家环保总局（国家核安全局）在审批过程中，应该向国务院有关部门以及核设施所在省、 自治区 、直辖市政府征询意见。
　　国家环保总局（国家核安全局）在取得技术审评结果，并征询国务院有关部门和地方政府的意见，经核安全与环境专家委员会咨询审议后，独立做出是否颁发许可证的决定，同时规定必要的许可证条件。
　　2.4核安全监督
　　国家环保总局（国家核安全局）及其派出机构向核电厂选址、 制造、 建造和运行现场派驻监督组员 ，执行下列核安全监督任务：
　　1审查所提交的资料是否符合实际；
　　2监督是否按照已批准的设计进行建造；
　　3监督是否按照已批准的质量保证大纲进行管理；
　　4监督核电厂的建造和运行是否符合核安全法规和许可证所规定的条件；
　　5考察营运单位是否具备安全运行及执行应急计划的能力；
　　6其它需要监督的任务。
　　核安全监督员在执行任务时, 有权进入核电厂的设备制造/ 建造和运行现场, 调查情况/ 收集有关核安全资料。
　　国家环保总局（国家核安全局）在必要时有权采取强制性措施 包括责令核电厂停止运行。
　　3核安全监管策略
　　要确保核电国产化建设取得积极进展， 不再走错一步， 建成一批经济效益好、 安全性能高、 可持续发展能力强的具有国际先进水平的一流核电厂。未来在核安全监管上应采取以下基本策略：
　　3.1坚决贯彻 “安全第一” 的方针， 加强核安全文化建设
　　在核安全监管中 ，从核电厂的选址 、设计、 建造 、运行直到退役 ，都必须把 “安全第一” 的方针放在最优先的地位， 自觉地转变观念， 认识到核安全是国家安全的重要组成部分， 核安全是核电建设的生命线 ，保证核安全才能保证核电建设和发展有最大的经济效益 、社会效益和环境效益、 要把一贯倡导的 “安全第一 、质量第一 ”的方针， 提高到确保核安全监管 “万无一失 ”的要求上来。 当安全问题与其它问题如经济问题 、进度问题等相矛盾时 ，必须服从服务于核安全的需要。
　　加强对核电厂业主和核安全监管人员的核安全文化教育和建设， 努力把 “安全第一 ”转变为业主和核安全监管人员的自觉行动和要求 ，全面提高核安全相关人员的核安全文化素养， 使从事核安全相关的工作人员都成为核安全的一道屏障。 积极倡导业主和广大员工努力做到“ 三老 ”， 即做老实人、说老实话、 办老实事、 不隐瞒任何核安全问题 ，加强对业主和广大员工质量保证工作的管理 ，强调做到 “四个凡事 ”，即凡事有章可循 、凡事有据可查凡事有人负责 、凡事有人检查。
　　3.2进一步完善核安全法规体系
　　尽快制订 、修订和完善与 《放射性污染防治法 》相匹配的行政法规和部门规章 ；根据国内外核电运行经验反馈和核技术的发展 ，抓紧修订有关的核安全技术法规和标准， 保持我国的核安全法规及核安全水平与国际水平一致 ，以适应我国核电国产化建设的需要 。积极推进 《原子能法》 的编制工作 。此外， 进一步贯彻国务院“ 依法行政、 建立法制政府” 的要求， 以核安全许可证制度 、环境影响评价制度等为手段， 对核电厂实施全过程监督 ，努力做到有法可依 、有法必依、 执法必严、 违法必究 、促进核电的可持续发展。
　　3.3把好核电建设项目投资控股企业的准入关
　　目前 ，在国家积极推进核电建设的政策指引下， 国内投资核电的热情日趋高涨， 但由于核电建设项目具有投资额度大、 建造周期长 、技术含量高、 专业分工细 、全标准严 、管理难度大 、还易受其他不确定因素影响等特点， 如果允许社会各路投资不经节制地投资控股建设核电厂， 势必会造成行业发展的无序竞争 ，从而为核电厂建造质量和运行安全留下隐患。 因此 ，为了规范核电行业投资行为 ，维护核电行业建设秩序，促进核电有序发展保护人员， 社会和环境的安全 ，制定核电建设项目投资控股企业准入要求是必要的。
　　从世界核电发展历史看 ，初期各国大都是以军工部门或核工业部门起步 ，进行原型堆核电站的研发 。当核电发展到大型商用堆核电站后， 很快就有电力公司介入核电站的建设和运营， 而且往往成为核电站建设投资和营运管理的主体， 参照国际上部分核能利用先进国家的有关规定， 结合我国核电建设现状和核安全法规要求 ，我们认为核电建设项目投资控股企业准入机制至少应保证核安全责任得到有效落实 ，适应社会主义市场经济的发展要求， 并有利于核电事业的健康发展。 同时 ，这个准入机制应是动态管理的 ，才真正有利于把好核电建设项目投资控股企业的准入关。
　　3.4加强对新项目的核安全审评
　　对于国家核安全局2004 年 4月 8日发布的新版 《核动力厂设计安全规定》 和 《核动力厂运行安全规定》 如何执行的问题， 目前业界存在不少争议。 我们认为， 我国新建核电厂的设计 ，原则上都必须满足新的《核动力厂设计安全规定》 的各项要求， 但对于不同性质的核电项目， 具体审查政策可以有所差别。
对于不是以在我国已经建造运行的电厂作为参考的电厂， 即 “全新” 电厂或称非 “翻版” 改进电厂 ，必须严格遵守新的法规要求。 而对于以在我国建成运行的电厂作为参考的电厂， 即 “翻版+改进” 电厂 ，原则上也要遵守新的法规 ，从总体上必须采取改进措施 ，提高安全要求 ，尤其是对于过去核安全审评监督过程中发现的薄弱环节 ，必须采取相应措施加以解决 。但考虑到这类电厂在我国已积累有相当的运行 、维护 、管理经验 ，具有了一定的技术基础 ，对保障核安全是有利的 ，如果贸然进行重大修改 ，反而会损害这些经验和基础 ，增加安全上的不确定性 。因此 ，经报国家核安全局审批后局部问题可做适当处理。
　　3.5强化核与辐射安全监督 ，逐步推广采用新的核安全监管方法
　　要进一步编制和完善适用于各个核电厂在选址 、制造 、建造、 调试 、运行 、退役等各个不同阶段的监督大纲和各类监督程序 ，严格按照批准的监督大纲和程序加强对核电厂的核与辐射安全监督，
不断促进核电厂严格按照国家核安全局认可的质量保证大纲从事核与辐射安全活动 ，促进各个核电厂的质量保证体系有效运转。
　　国家核安全局将根据国际核安全监管经验和技术 ，结合具体情况， 针对我国有不同堆型 、不同标准 、不同技术和不同安全哲理的核电厂的特点 ，改进核安全的监管方法， 尽快建立其新的核安全监管模式 、手段和程序 。集中体现在以下几方面：
　　1安全监管更集中在风险较大的地方；
　　2对于存在问题的核电厂加大监管力度；
　　3使用更客观的方法评价被监管者的行为；
　　4给出公众和业界都能及时理解的评价核电厂行为的方法；
　　5降低不必要的监管负担；
　　6能预知并提前响应那些可能违反法规的活动；
　　7建立一套基本的监督检查大纲 提出对所有被监管者最少的监管要求。
　　3.6调整核承压设备活动资格许可证审批政策，提高管理要求
　　2004年初 ，国家核安全局决定对核承压设备活动资格许可证的管理政策进行适当调整和加强，其中明确规定：
　　1在换证审查过程中 ，必须注重企业持证期间的工作业绩， 有无重大不符合项并是否得到了妥善处理；
　　2人力 、软件 、硬件能力不足问题原则上都不能作为许可证条件留待后续阶段解决；
　　3改进原有审查模式， 建立主审单位审查制，增加专家委员会咨询审议环节。
　　为了更好地贯彻调整后的许可证管理政策， 使该政策具有更好的指导性和可操作性， 国家核安全局 2005年初又出台了“ 关于印发 《关于执行 <民用核承压设备安全监督管理规定>中有关问题的说明》 和 《民用核承压设备资格许可证持证单位报告制度》 的通知”（ 国核安发[2005] 41号）。 此文件进一步细化了民用核承压设备安全监督管理的有关规定, 明确了核承压设备活动资格许可标准 、许可证条件制度、主审单位制度、 模拟件或样机制度 、专家委员会审议制度、 持证单位无错退出制度、 营运单位批准持证单位质保项目分大纲制度、持证单位报告制度 、营运单位对所属核承压设备活动负责制度 、质量鉴定主持单位负责制度以及进口核设备事前评估制度等 ，这些制度具体明确了许可证的管理要求、 许可证审查模式 、对持证单位和营运单位的监管措施等 ，使核承压设备监管进一步体现了独立性 、公开性、 有效性、 科学性和可靠性的审查工作原则。
　　3.7加强核安全监管人才的培养和资金投入，提高核安全监管能力
　　积极推进注册核安全工程师执业制度的建设，努力加强核安全技术后援单位的人才培养和引进，采取有效措施提高其业务能力，逐步改善和提高他们的生活待遇,在稳定现有技术人才队伍的同时，积极创造条件，吸引更多有志于核安全监管事业的高素质科研人才，为建立和发展核安全监管事业服务
　　做好 “ 十一五 ”环境与核安全监管能力建设规划， 争取国家对核安全监管部门的资金投入， 落实核安全监管人员编制 ，建立一支政治素质好 、业务水平高 、奉献精神强的核安全监管队伍 。进一步整合核安全审评， 监督和管理的力量 ，加大核安全审评和监督技术保障的硬件和软件投入， 以进一步提高核安全的监管能力和执法水平。
　　3.8实施定期安全评价和运行评估，重视人因和加强核电运行经验反馈
　　采用定期安全评价制度 ，对核电厂进行定期安全评价 ，及早发现核电厂运行和安全上的薄弱环节 ，提高核电厂的管理水平和安全水平。
　　积极倡导核电厂建立自己的运行评估制度， 定期或不定期地对运行核电厂的运行业绩进行评估，为保证运行安全服务。
　　为了加强核电运行经验反馈，防止和纠正人因失误，促进业主建立起多方参与的不同层次的核电运行经验反馈系统，积极开展内部运行经验反馈和外部运行经验反馈活动，吸取经验教训，努力避免国内外核电厂类似的人因失误和运行事件的再次发生。
　　3.9推广采用概率安全评价方法 ，加强严重事故对策和安全评价与验证的研究
　　世界核电厂的运行经验表明， 应用概率安全评价方法， 可以有效地提高核电厂的安全性 。因此，我国核行业主管部门和核安全监督部门都非常重视并努力推广概率安全评价技术在核安全领域中的应用 。我国的核电厂正在进行概率安全评价以帮助改进核电厂的设计和运行 。国家核安全局正在进行概率安全分析方法应用的法规研究 ，组织编制核电厂概率安全评价方法格式和内容等技术文件。
　　国家核安全局还正在组织开展核电厂严重事故预防和缓解措施的研究。 组织制订 《严重事故管理指南的编制要求 》，进一步明确对于新建核电厂和运行核电厂编制应对各种严重事故管理指南的指导性文件。 组织制订 《运行核电厂严重事故管理要求 》明确对运行核电厂在应对严重事故管理方面的要求。
　　为积极推动我国核安全法规建设和适应核电国产化建设的需要， 国家核安全局颁布了《 核动力厂安全评价与验证 》的导则， 为设计单位在初始设计和设计修改过程中对核动力厂进行安全评价提出要求， 也为营运单位对于新建核动力厂的安全评价进行独立验证提出建议。 实施安全评价与独立验证的要求和建议也适用于指导对现有核动力厂进行安全审查 。依据现行的标准和实践对现有核动力厂进行安全审查 ，其目的在于确定是否存在影响核动力厂安全的任何偏离以进一步提高设计的安全水平。
　　3.10加强核安全领域的科学研究及国际合作
　　为保证我国的核安全水平与国际核安全监管要求相当， 国家核安全局将更加积极地组织开展新一代核电厂安全特性的科学研究， 并广泛开展与国际同行的合作与交流 ，认真开展 《核安全公约》 的履约工作 ，加强双边合作 ，利用国际原子能机构等多边国际组织， 积极参加有关的活动， 用先进的核安全理念 、监督技术和经验来开拓思路， 完善工作，为保证核电运行安全提供强有力的保障。